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2020-01-10 09:10:05   【浏览】3146

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刘尚希 樊轶侠

下一步减税的重点何在?如何理解减税政策频出但企业获得感不强?在财政刚性支出压力不减的情况下,拿什么减税?都是未来积极财政政策要回答的问题。

民营经济在维持市场经济活力、保证经济稳定增长、增加政府税收收入等方面发挥了极其重要的作用,不仅为国家贡献了超过50%的税收,更支撑了80%以上的城镇劳动就业。但民营企业的生存环境并不乐观,税费压力难以承受、融资难融资贵、人才流失等是当前民营企业面临的主要难题。

在近日召开的民营企业座谈会上,习近平总书记对发挥税收作用支持民营经济发展提出明确要求,这为税收工作更好地服务民营经济发展提供了根本遵循。面对当前外部冲击和国内复杂多变的结构性矛盾,民营企业市场活力有待激发,社会各界对减税降费的呼声高涨。下一步减税的重点何在?如何理解此前减税政策频出但企业获得感不强?在财政刚性支出压力不减的情况下,拿什么减税?这些都是未来一个时期积极财政政策必须回答的重要问题。

推行实质性、普惠性减税,为民营企业减负

党的十八大以来,以“六税一法”为主要内容的税收改革,在减轻企业税收负担上取得了不少进展。例如,2014年、2015年、2018年相继出台的固定资产加速折旧税收政策,2016年5月全面实施的“营改增”, 2018年5月部分行业增值税税率的下调,2016年9月开始实施股权激励与技术入股的递延式个税政策,同时出台的一系列支持小微企业发展、鼓励高新技术企业发展的税收优惠政策,都增强了企业发展新动能,有利于民营企业轻装上阵。

客观上,企业发展的内生动力不是依靠减税激发出来的,减税只是外在条件之一,税负只是交易成本的一个组成部分,企业的利润能否增长、生产经营活动能否持续在很大程度上取决于交易成本下降的幅度能否弥合生产成本上升的幅度。但在经济迈向高质量发展的过程中,民营企业特别是民营中小企业的发展遇到了困难,企业成本负担的快速上涨挤占了利润空间。为民营经济搭建广阔舞台,可以发挥减税政策作用,支持民营企业发展。具体而言,税收征管制度和税收收入制度应双管齐下,既要确保民营企业与其他纳税主体在税收优惠政策面前一律平等,又要拓展减税空间、助力民营经济高质量发展。

下一步减税政策,需要以普惠性减税为主,同时结合税制改革,在完善税制的同时,实现税负下降,而且应当有利于企业公平竞争。减税降负的着力点主要包括以下五个方面。

一是从原来在税基上做文章转向在税率上做文章。要较大幅度降低名义税率,同时清理和规范税基,使税率和税基形成新的组合,既能有效引导预期,同时又可以使税收收入不会大幅下降。二是加快推进增值税税率三档并两档。自2018年5月1日起,制造业、交通运输业等部分行业增值税税率下调,增值税税率从17%、11%、6%三档变为16%、10%、6%,但还没有实现三档并两档的既定改革目标。增值税税率三档并两档应尽快实施,16%的基准税率可考虑下调,即在完善增值税税制的同时,实现增值税总体税负的下降。三是考虑全球税收竞争趋势,适当下调企业所得税税率。目前中国企业所得税税率为25%,符合条件的高新技术企业实行15%的税率,有一定的下调空间。在企业所得税税率下调的同时,对税基要加以规范,使税制更加规范、公平、透明,特别是对事关国家长远发展的基础战略前沿行业,要考虑采取多种举措降低其综合税负。四是进一步完善个人所得税,实施个人所得税专项附加扣除制度。从个人所得税改革实施首月的减税成效来看,民营企业减税总额和减税幅度都比较大。深化个税改革既有利于体现“量能纳税”原则,也有利于企业留住人才、稳定人心。专项附加扣除制度要简便可操作,设置便于统计的定额或限额扣除标准,降低纳税人的税收遵从成本。五是提高部分税收政策的普惠性。如扩大技术转让所得税优惠政策的覆盖;降低小微企业认定门槛,放宽享受税收优惠政策的条件和范围;在此基础上,加大对医疗、教育、文化、养老等行业发展的税收支持力度。

围绕降低实际税负,切实增强民营企业实际获得感

近年来,中央政府出台了不少减税措施,政府真金白银减税,但企业获得感不强。这里面既有税收征管层面的问题,也有政策制定层面的问题,如多档税率、碎片化政策等造成企业获得感不强。

从税收征管层面看,随着增值税“以票控税”制度的完善和“金税”三期的建设,征管趋紧一定程度上稀释了减税的实际获得感。由于虚开发票等现象得到了明显遏制,无论是增值税还是所得税,企业税款应缴未缴的情况比过去大大减少。实际操作上,进项税抵扣链条断点、发票难以获取等原因,导致某些环节仍有重复征税;一些企业的实际税负可能会有所增加。

从政策制定层面看,企业获得感不强的原因可能有以下几个方面。一是多档税率并存可能引发“高征低扣”和“低征高扣”的现象,不利于行业、企业间的公平竞争。同时,多档税率之间存在一些模糊地带,给企业纳税遵从带来较大的困惑。二是部分企业存在销项税额、进项税额不匹配现象。调研发现,一些软件类、科技服务类和游戏开发类公司人力成本占其总成本的比例超过60%,即其最主要的成本是人力成本,而人力成本是不能抵扣进项税额的,这导致其实际税负在营改增后反而有一定幅度提高。三是增值税全面开征后,一些企业留抵税款大幅增加,但留抵退税政策目前仅在部分行业和领域内实行,尚未全面推开。四是部分碎片化的税收优惠政策,存在普惠性差、限制条件较多等问题,真正享受到这些减税红利的群体有限。五是实际操作中,由于信息不对称,税制改革中的政策协调有时是滞后的,会造成不同纳税主体之间的不公平。如自然人性质企业纳入个人所得税的征收范围,法人企业适用企业所得税制,两种所得税之间的有效衔接目前仍然不够。

此外,政府和企业对减税衡量的参照系有所不同。从单一企业的角度看,衡量实际税收负担主要采用“企业综合税收负担率”这一指标。企业综合税收负担率就是企业的综合实际平均税率。政府减税通常是依据法定税率或名义税率来测算改革前后税负变化。综合名义平均税率反映了企业所面临的税率水平,实际上也能间接反映企业的税收负担。但由于税收优惠、征管自由裁量权等带来的税基变化,综合名义平均税率与综合实际平均税率会有明显差异。下一步,要提高企业获得感,就要推行实质性减税,针对企业实际税负,而不是名义税负,要出台切实有效的政策措施。

强化整体性思维,为减税腾挪空间

在财政平衡的框架下考虑减税空间是极其重要的。任一特定时期,政府在减税、增加公共服务和控制债务水平这三个看似都“很必要”的目标之间,都在实行精心、审慎的风险控制,也就是通常所说的公共风险与财政风险的权衡。在供给侧结构性改革的背景下,我国减税降费不仅要与支出和赤字政策并行不悖,而且要将减税、税制改革与财政体制改革有机衔接。只有强化整体性思维,才能真正为减税腾挪空间。

当前积极财政政策要解决的问题已和以往有很大区别,不是要以“大水漫灌”来扩张总需求,而是要通过供给侧结构性改革,推进高质量发展。积极财政政策更应该从优化改善财政支出结构倒逼惠及民生的医疗、教育、社保等体制机制改革,并从国家治理的高度去赋予积极财政政策新内容,一方面可以通过继续减税降费稳定市场预期,助力实体经济发展;另一方面要加快推进财税体制改革,促进政府职能转变。

税制改革一定要和财政体制改革结合起来。只有通过改革才能使减税效果更好,才能使居民和企业有更多获得感。这样的税制改革就要立足于完善财政体制,推进现代财政制度建设,在税改的同时理顺央地财政分配关系;同时结合政府自身改革和职能转变,推动高质量发展的长效机制建设。具体而言,可着力于以下几个方面。

一是财政过紧日子,进一步压减一些不合理的开支以节用裕民。近几年,中央在提出政府带头过紧日子时,都从压缩政府的一般性支出入手,政府维持正常运转的支出其实已有了一定的压缩。下一步,可从提高财政透明度、强化外部监督、注重财政补贴跟踪问效等方面入手,既要有效控制政府行政成本,又要考虑压减不合理的财政补贴。

二是要优化支出结构,尤其要动存量。财政支出结构固化、资金使用碎片化,表面上看是财政事务问题,从深层看是国家治理体系和治理能力问题。以往财政支出刚性较明显,导致支出结构优化往往只能通过增量调整。虽然调整存量难度大、涉及面广、阻力大,但唯有调整存量才能在实质性减税的同时实现财政平衡。近期中央下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,全面实施绩效管理,提高预算绩效,少花钱、多办事,也相当于节省了资金。下一步,需围绕高质量发展的一系列重大战略决策,着眼长远谋发展,把钱用在刀刃上。

三是财政需着力推动其他领域重大改革,为民营经济发展注入确定性。当前民营经济发展中的一个重要顾虑是我国产权保护制度的不完善与资源要素配置的不公平。需以完善产权制度和要素市场化配置为重点推进经济体制改革,把清晰的所有权通过法治框架和长效契约机制进行结构化、社会化,真正优化民营经济长远健康发展的制度环境。财政需着眼于推进相关领域体制改革,合理引导社会预期,注重化解改革过程中的公共风险。

四是深化中央地方财税分配体制改革,在减税的同时高度重视地方财政收支矛盾。随着电子商务和数字经济的迅速发展,纳税地点、收入归属地等传统的税制要素被显著弱化,财政收入分配体制面临巨大的挑战,地区间财政收支矛盾差异化明显。在减税的同时必须配合央地财政关系改革,否则在当前地方财政支出刚性增长、债务压力居高不下的情形下,部分地区将面临较大的财政风险。具体而言,要从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税体系建设,可考虑构建以消费为税基的地方税种;完善转移支付资金测算,均衡地方财政保障能力。■

作者单位:中国财政科学研究院,刘尚希系院长

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